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CORTE DEI CONTI - Concorsi per REFERENDARIO
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| Da: ecco il terzo tema - errata corrige | 18/02/2010 12:03:22 |
| Relazione del Presidente P. Santoro Danno risarcibile e colpa nei rapporti di diritto pubblico Incontro di studio â€" Bari 14 giugno 2007 La responsabilitĂ personale del funzionario (art. 28 e 103 Cost.) Relazione di Pelino Santoro L’opportunitĂ di questo incontro è stata suggerita da alcune vivaci critiche formulate dal Presidente del TAR del Friuli Venezia Giulia, in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario, con riguardo ad una pronuncia della locale Sezione giurisdizionale della Corte dei conti che ha disatteso un giudicato amministrativo, dando una interpretazione diversa da quella che aveva affermato l’illegittimitĂ del provvedimento con conseguente risarcimento del danno a favore. Il mio intervento vuole essere una messa a punto della problematica interessante i rapporti tra la giurisdizione amministrativa contabile, che non riguardano solo il giudizio sulla legittimitĂ dell’atto produttivo di un danno erariale indiretto o diretto, ma anche alcuni aspetti piĂą strettamente processuali, con riferimento alla possibilitĂ che il funzionario, che ha emanato l’atto illegittimo e lesivo, possa essere chiamato a rispondere direttamente innanzi al giudice amministrativo in base all’art. 28 Cost.. I due problemi sono evidentemente connessi ma riterrei di dover affrontare prima il secondo, essendo chiaro che una eventuale soluzione affermativa sottrarrebbe spazio alla rivalsa mediante azione pubblica di responsabilitĂ amministrativa innanzi al giudice contabile. La tematica è stata finora sottovalutata anche da chi ritiene che in base all’art. 28 Cost. i cittadini sono immediatamente tutelati attraverso la protezione assicurata al corretto uso delle risorse[1]. 1 - I rapporti tra giurisdizioni (in generale) Limitando l’orizzonte alla sola giurisdizione contabile è noto che i rapporti con gli altri giudizi costituiscono un tematica che interessa tutte le giurisdizioni, ogni volta che il medesimo fatto sia oggetto di cognizione di altro giudice (penale, civile, amministrativo, nonchĂ© tributario, arbitrale e disciplinare), sotto il duplice profilo della pregiudizialitĂ processuale e degli effetti del giudicato sul giudizio contabile. La pregiudizialitĂ processuale esterna, a sua volta, può risolversi in termini di concorrenza e di esclusivitĂ e si complica enormemente per effetto della divaricazione della titolaritĂ dell’azione che passa dall’amministrazione danneggiata all’Ufficio del pubblico ministero contabile. Sebbene si riaffermi la tendenziale generalitĂ ed esclusivitĂ della giurisdizione contabile e della relativa azione pubblica, si è escluso che la Corte dei conti possa atteggiarsi a “giudice naturale” della liquidazione del danno erariale anche se derivante da reato (C. Cost. 7 luglio 1988 n. 773), mentre si riconosce che è ipotizzabile una interferenza solo tra giudizi in termini di proponibilitĂ ma non tra giurisdizioni (Cass., S.U., 2 marzo 2006 n. 4582, 9 marzo 2005 n. 4957 e e 23 novembre 1999 n. 822), nella ipotesi di avvenuto (parziale) risarcimento di risarcimento del danno a seguito di costituzione di parte civile. 2 - Il rapporto della giurisdizione contabile con la giurisdizione amministrativa All’indomani del riconoscimento della risarcibilitĂ dei danni da lesione di interesse legittimo si è posto immediatamente il problema della possibilitĂ che il funzionario materialmente autore del provvedimento illegittimo e lesivo potesse essere chiamato direttamente innanzi al giudice amministrativo; il problema, per quanto mi risulta, è stato affrontato anche dal Tribunale amministrativo per la Puglia che ebbe a dichiarare inammissibile la domanda intesa alla condanna diretta degli amministratori e dirigenti comunali in quanto il g.a. conosce della responsabilitĂ per lesione di interesse legittimo che è propria dell’ente-apparato, mentre la responsabilitĂ diretta degli amministratori persone fisiche appartiene a seconda dei casi al g. o. ovvero a quello contabile (TAR Bari, Sez. II 18 luglio 2002 n. 3440, TAR Friuli, 26 luglio 1999 n. 903). La linea negativa ha trovato indiretta conferma nella interpretazione restrittiva e continuista dell’art. 28 Cost., negandosi in radice che il dipendente possa essere direttamente responsabile per atti violativi di interessi legittimi in quanto il precetto costituzionale ” richiedendo il presupposto di un atto “commesso in violazione di diritti”, non potrebbe applicarsi all’ipotesi in cui il provvedimento abbia leso esclusivamente interessi legittimi e non diritti soggettivi” (Cons. St., sez. VI, 5 agosto 2005 n. 4153); una volta negata la legittimazione passiva del funzionario personalmente responsabile diventa giocoforza negare anche la possibilitĂ di un suo intervento volontario per difendere la legittimitĂ del proprio operato e prevenire una possibile ricaduta di responsabilitĂ (TAR Lazio, Sez. II bis, 14 giugno 2006 n. 4578, in Foro amm. TAR 2006, 2071 e Sez. I ter, 11 luglio 2006 n. 5782, ivi 2996, 2479). Una recente pronuncia, tuttavia, ammette che la giurisdizione amministrativa possa estendersi anche alle domande proposte nei confronti del dipendente in quanto ragioni sistematiche imporrebbero di individuare un unico giudice per fattispecie di responsabilitĂ solidale, in base all’art. 28 Cost., letto nell’attuale contesto storico, che riconosce la configurabilitĂ per danni causati da lesione di interesse legittimo (Cons. St., Sez. VI, 23 giugno 2006 n. 3981). Un diversa impostazione è però seguita dalla Corte regolatrice che ha inteso risolvere la questione dal punto di vista processuale affermando che la questione di giurisdizione va risolta esclusivamente sulla base dell’art. 103 Cost. che non consente che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie di cui non sia parte una pubblica amministrazione e pertanto la cognizione sulle azioni di risarcimento dei danni avanzate nei confronti di pubblici funzionari ai sensi dell’art. 28 Cost., cui sia imputabile l’adozione di un provvedimento illegittimo, spetta al giudice ordinario senza che rilevi se questi abbia operato o meno quale organo della p.a, con frattura del rapporto organico (Cass., S.U. 13 giugno 2006 n. 13659). Trattasi di una delle note pronunce che hanno affermato l’autonomia della domanda risarcitoria rispetto a quella di annullamento dell’atto, riconoscendo al giudice amministrativo la pienezza della cognizione delle diverse forme di tutela riconosciute per le situazioni soggettive sacrificate dall’esercizio illegittimo del potere; nella specie era stata chiesta la condanna in solido al risarcimento del danno cagionato per la illegittima esclusione dal corso di dottorato di ricerca dalla UniversitĂ e dal funzionario responsabile. La pronuncia ricorda che la giurisdizione è inderogabile per ragioni di connessione e che il coordinamento tra le giurisdizioni può trovare soluzione secondo le regole della sospensione del procedimento pregiudicato e menziona alcuni precedenti con i quali si affermava che per prospettare la giurisdizione amministrativa occorre che la domanda sia proposta nei confronti di soggetti titolari di poteri amministrativi[2]. Sebbene la pronuncia riguardi l’ipotesi dell’azione risarcitoria esercitabile direttamente, ai sensi dell’art. 28 Cost. e dell’art. 22 del T.U. 10 gennaio 1957 n. 3, innanzi al giudice ordinario, il principio enunciato che i rapporti tra giurisdizione vanno risolti in base all’art. 103 Cost. trova applicazione anche per quanto riguarda la definizione dell’area della giurisdizione contabile. Il Consiglio di Stato, con la indicata pronuncia n. 3981/2006, ha tentato di aggirare i vincoli dell’art. 103 Cost., facendo leva sul principio di concentrazione di tutte le domande innanzi al giudice amministrativo, da cui deriverebbe la possibilitĂ di attrarre nella giurisdizione amministrativa anche le domande risarcitorie proposte nei confronti dei dipendenti sulla base del medesimo art. 22 T.U. n. 3/1957, che consentirebbe la proposizione di una domanda congiunta, presupponendo che vi sia un unico giudice; le argomentazioni appaiono alquanto tautologiche perchĂ© fanno leva su una disposizione la cui estensibilitĂ , al di lĂ del danno ingiusto, come definito dal successivo art. 23, occorrerebbe dimostrare, e nĂ© sembra probante la richiamata pronuncia della corte regolatrice (Cass. S.U. 26 maggio 2004 n. 10108) che, sebbene riguardasse una domanda risarcitoria congiunta (nei confronti di una UniversitĂ e del Rettore), verteva sulla questione principale se l’azione dovesse essere esercitata innanzi al giudice ordinario o innanzi al giudice amministrativo a prescindere dalla pregiudiziale declaratoria della illegittimitĂ di una procedura concorsuale. 3 â€" VarietĂ di giudizi e legittimazione processuale attiva e passiva La soluzione della problematica, vista nel suo insieme, non è semplice perchĂ© occorre tener conto delle diverse ipotesi di legittimazione attiva nonchĂ© della legittimazione passiva e degli impedimenti incrociati ed asimmetrici che si intrecciano per determinare quale sia il giudice competente per ciascun tipo di azione, dal punto di vista oggettivo e soggettivo, nel rispetto dei principi del giusto processo. Nel quadro appena abbozzato si delinea una situazione abbastanza variegata e complessa. a) Il privato può convenire innanzi al giudice ordinario (civile) l’amministrazione ed i funzionari solidalmente responsabili; in teoria non si può negare una possibile lettura avanzata dell’art. 28 cost., non solo perchĂ© è stato riconosciuto che ai fini della qualificazione del danno ingiusto non assune rilievo la qualificazione formale della posizione giuridica vantata ma l’interesse rilevante ovvero il bene della vita rilevante per l’ordinamento (Cass., S.U., n. 500/1999), ma anche perchĂ© l’art. 28 richiama espressamente i parametri di responsabilitĂ derivanti dalle leggi amministrative; Le difficoltĂ sono però di ordine pratico sia per effetto della diversa soglia di colpevolezza richiesta sia per il diverso criterio di imputazione, oggettivo per l’amministrazione (colpa dell’apparato) e soggettivo per il funzionario (colpa-negligenza); inoltre il danneggiato che intenda proporre azione diretta deve esporre tutti i fatti dannosi addebitabili al funzionario in assenza di che la domanda non può intendersi legittimamente proposta (Cass. 7 marzo 2002 n. 3283); c) godono di una particolare guarentigia i docenti[3] ed i magistrati ordinari, in quanto, tranne che per i fatti costituenti reato, non sono legittimati passivamente a subire un giudizio civile ad iniziativa del terzo danneggiato; d) in sede penale è consentita, per i danni da reato, la costituzione di parte civile sia dell’amministrazione pubblica sia del privato offeso, contro il funzionario imputato[4]; e) l’amministrazione danneggiata da un proprio funzionario non ha la legittimazione attiva a chiamarlo direttamente, ma può solo denunciarlo alla Procura della Corte dei conti; f) analoga carenza di legittimazione si verifica per l’eventuale azione di rivalsa in caso di avvenuta condanna risarcitoria in solido con il proprio dipendente (art. 22, comma 2, T.U. n. 3/1958); g) i funzionari e gli amministratori possono essere perseguiti per le loro responsabilitĂ personali per danni diretti e/o indiretti esclusivamente innanzi al giudice contabile ed elusivamente mediante azione pubblica[5]; h) l’azione pubblica può essere surrogata dall’azione popolare (art. 9 T.U. n. 267/2000) da parte di ciascun elettore che va avviata innanzi al giudice contabile in ipotesi di danno erariale causato da comportamento degli amministratori, anche se correlato alla perdita di prestigio (Cass., S.U., 3 marzo 2003 n. 3150 e 8 maggio 2001 n. 179)[6]. 4- Personalizzazione della responsabilitĂ giurisdizione contabile Prima ancora che la responsabilitĂ amministrativa dei pubblici dipendenti venisse configurata come “personale” (L. n. 20/1994), si era ritenuto che la responsabilitĂ diretta dei pubblici dipendenti in base all’art. 28 Cost fosse una responsabilitĂ personale in quanto “propria”, nel significato di “responsabilitĂ personale per le attribuzioni proprie” secondo il disegno dell’art. 97 Cost. che solo con il nuovo assetto, organizzativo che fa capo al D.lg. n. 29/1992 è stato praticamente reso possibile. In una recente pronuncia è stato chiaramente precisato che” l'art. 28 Cost., nel sancire che i funzionari e i dipendenti dello Stato sono "direttamente" responsabili degli atti compiuti in violazione di diritti, non postula un'antinomia fra responsabilitĂ diretta (cioè ricollegata a fatto proprio) e responsabilitĂ indiretta (scaturente da fatto altrui), volendo, viceversa, intendere soltanto che essi rispondono "personalmente" di tali atti, senza che ciò elida la responsabilitĂ dell'amministrazione (Cass. 10 maggio 2005 n. 9741). Tale enunciazione, tuttavia, stenta a trovare ingresso nella responsabilitĂ risarcitoria, consequenziale ad atti illegittimi, attribuita alla cognizione esclusiva e/o generale del giudice amministrativo. La giurisprudenza amministrativa, infatti è rimasta inchiodata e si è adagiata sullo schema delineato dalla giĂ menzionata sentenza n. 500/1999, continuando a far leva sulla distinzione tra colpa dell’apparato e colpa dei singoli funzionari[7] ed affermando che “al fine dell’accertamento dell’elemento soggettivo non deve farsi riferimento all’atteggiamento psicologico dell’agente, quanto piuttosto al funzionamento complessivo dell’apparato pubblico” (da ultimo, Cons. St., Sez. IV 11 ottobre 2006 n. 6059 e 31 ottobre 2006 n. 6456) e, per di piĂą, tende ad oggettivizzare la colpa identificandola e presumendola nella violazione grave e manifesta. Tutto ciò significa che tra le due responsabilitĂ non può aprioristicamente stabilirsi una relazione biunivoca, nel senso che l’una sia conseguenza dell’altra, ma può comportare che, mentre delle colpe dei singoli la p.a è tenuta a rispondere tutte le volte che il comportamento o l’atto illegittimo lesivo sia organicamente riferibile alla organizzazione amministrativa[8], non è vero il contrario, potendo sussistere colpa dell’apparato a prescindere dalla individuazione in concreto della colpa dei singoli, salvo ad avvantaggiarsi dell’errore scusabile soggettivo dell’agente (Cons. St., Sez. IV, 10 agosto 2004 n. 5500 e 20 dicembre 2005 n. 7263, Sez. V, 13 luglio 2006 n. 4440) o piĂą in generale delle sue condizioni psicologiche (Cons. St., Sez. V, 10 gennaio 2005 n. 32). Le due responsabilitĂ , pertanto, non sono necessariamente convergenti ma possono essere divergenti nel senso che il funzionario direttamente chiamato in causa tende a prendere le distanze dalla colpa dell’apparato, cercando di dimostrare quanto meno il ruolo minimale del suo comportamento in termini di intensitĂ del grado di negligenza e di efficienza causativa. Nel rapporto tra giudice amministrativo e giudice ordinario si è escluso che la pronuncia del giudice amministrativo determini una preclusione da giudicato nel giudizio civile e impedisca all’autoritĂ giudiziaria ordinaria l’esercizio del potere dovere di procedere ad autonomo esame degli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria azionata (Cass. 4 luglio 2006 n. 15259). Per quanto riguarda piĂą da vicino il rapporto tra la giurisdizione contabile e quella amministrativa mi sento di ribadire quanto piĂą volte da me sostenuto che, nel quadro del compiuto sistema costituzionale delle responsabilitĂ coinvolgenti i pubblici poteri, la chiave di lettura va individuata nel raccordo tra l’art. 28 (responsabilitĂ diretta), art. 97 (responsabilitĂ proprie) e l’art. 103 che delinea gli ambiti giurisdizionali. Il giudice ordinario si interessa delle responsabilitĂ inerenti a rapporti intersoggettivi (cittadino p.a.) riferibili a posizioni di diritto soggettivo, il giudice amministrativo giudica dei rapporti procedimentali anch’essi intersoggettivi, inerenti all’esercizio di una funzione pubblica e delle conseguenti responsabilitĂ lesive di un interesse pretensivo o oppositivo tutelato (bene della vita), il giudice contabile si interessa delle responsabilitĂ personali inerenti a rapporti interni (interorganici) in relazione ai danni ingiusti provocati ad amministrazioni o organismi pubblici (di appartenenza o diversi) causalmente riconducibili a violazione di obblighi di servizio personalmente e gravemente imputabili, in occasione dell’oggettiva gestione di risorse pubbliche. Il ruolo della responsabilitĂ amministrativa, pertanto, non è affatto marginale perchè tende a colpire i veri colpevoli della disfunzione dannosa, sia all'esterno nei confronti di terzi sia all'interno dell'apparato organizzativo di appartenenza. In particolare, nel nuovo ampliato sistema della responsabilitĂ da lesione di interessi legittimi si pone come essenziale punto di raccordo tra la responsabilitĂ (oggettiva) dell'apparato e quella soggettiva delle persone fisiche che agiscono per l'amministrazione. Indipendentemente dal fatto che la Corte di conti possa essere configurata come giudice naturale ed esclusivo delle responsabilitĂ oggettivamente connesse all’utilizzo dannoso di risorse pubbliche, non è azzardato ritenere che, per rendere concreto il principio di responsabilitĂ diretta affermato dall’art. 28 Cost. è indispensabile che vi sia un giudice specializzato che sanzioni i comportamenti personali dei funzionari ed amministratori devianti dai fondamentali principi di azione amministrativa (C. Conti, S.R., 25 marzo 2005 n. 1/QM). Una concentrazione presso il giudice amministrativo dell’azione di responsabilitĂ diretta verso i funzionari o amministratori che hanno concorso all’emanazione del provvedimento lesivo di interessi legittimi potrebbe risultare inutiliter data, per la scarsa propensione e convenienza dei danneggiati ad avvalersi dell’art. 28[9], controproducente per il ricorrente, che sarebbe onerato di provare una doppia colpa (dell’apparato e del singolo) al di lĂ della dimostrazione della dedotta illegittimitĂ , e svantaggioso per l’agente, che non potrebbe avvantaggiarsi degli ammortizzatori validi per la responsabilitĂ amministrativa. 5 - Il rapporto tra giudizio amministrativo e giudizio contabile. I due giudizi sono tra loro autonomi ed indipendenti essendo diverso il petitum, la causa pretendi, i soggetti e la situazione processuale; basti pensare che nel giudizio contabile il soggetto danneggiato non è il terzo ma l’amministrazione che è addirittura assente dal processo e potrebbe entrarvi solo come interventore adesivo. E’ stato precisato che nei rapporti giudice amministrativo-giudice contabile non può neppure porsi il problema della cd. pregiudiziale amministrativa, in quanto l’ordinamento esprime con evidenza la regola della verifica del danno erariale per effetto della iniziativa di organo pubblico, indipendentemente dall’impugnazione dell’atto amministrativo (Cass., S.U., 2 - 3 novembre 2005 n. 21291). L’illecito amministrativo, così convenzionalmente definibile, viene poco alla volta costruito in base a regole proprie e non è riconducibile, secondo la piĂą avanzata ricostruzione, alle fattispecie di responsabilitĂ disciplinate dal codice civile; alla stessa maniera l’illecito contabile ha una sua specificitĂ ed una sua propria disciplina sostanziale strettamente collegata a quella processuale (C. Cost. 15 novembre 2004 n. 345). Tra i due processi non vi può essere scambio nĂ© commistione. 6 - Il rapporto del giudizio contabile con il giudicato amministrativo. Il tema va inquadrato nel piĂą ampio rapporto tra illiceitĂ ed illegittimitĂ delle condotte causative del danno erariale. In giurisprudenza si è da tempo chiarito che l’oggetto del giudizio di responsabilitĂ non riguarda tanto l’atto amministrativo illegittimo, bensì il comportamento, cioè il fatto dannoso in sĂ©, sotto il profilo della liceitĂ /illiceitĂ e l’accertamento del giudice contabile non riguarda mai l’illegittimitĂ dell’atto come tale ma come fatto giuridico illecito che ha comportato una diminuzione patrimoniale. La mera illegittimitĂ dell’atto non è di per sĂ© sufficiente a concretare un comportamento illecito e viceversa un fatto dannoso illecito può realizzarsi anche in presenza di atti formalmente legittimi[10]. Nel nuovo quadro normativo conseguente alla riforma del 1994, la legittimitĂ /illegittimitĂ dell’atto causativo di danno assume un rilievo (forse) determinate non tanto per l’antigiuridicitĂ della condotta in sĂ© ma per la determinazione della intensitĂ della colpa e del sufficiente grado di imputabilitĂ . La costruzione della responsabilitĂ amministrativa ha attraversato le medesime incertezze che hanno caratterizzato l’evoluzione della nozione del danno ingiusto inteso dapprima come danno contra ius (lesivo del solo diritto soggettivo) e poi come danno non iure (inferto senza causa di giustificazione). L’istituto della responsabilitĂ amministrativa va pertanto rimodellato intorno alla nozione dell’illecito contabile, come fatto genetico della responsabilitĂ [11], in cui diventa essenziale il rapporto tra l’antigiuridicitĂ dell’azione e l’ingiustizia del danno e l’antigiuridicitĂ diventa soprattutto un requisito della condotta in quanto posta in essere in violazione di obblighi di servizio (condotta antidoverosa). La condotta antigiuridica, pertanto, diventa un elemento costitutivo dell’illecito, tanto che è vista come presupposto di promuovibilitĂ dell’azione di responsabilitĂ che deve caratterizzarsi, tra l’altro, per “l’addebitabilitĂ di un comportamento omissivo o commissivo posto in essere da un pubblico funzionario in violazione dei doveri d’ufficio” (Cass., S.U., 2 aprile 1993 n. 3970), ovvero essere indirizzata al perseguimento di una “condotta pregiudizievole” posta in essere nell’espletamento di compiti di servizio (C. Cost. 7 marzo 1988 n. 421). L’antigiuridicitĂ , ove coincidente con l’atto (illegittimo), costituisce un presupposto necessario ma di per sĂ© non sufficiente della colpevolezza (Cass., S.U. 29 settembre 2003 n. 14488), altrimenti si ricadrebbe nello schema della c.d. responsabilitĂ formale, a suo tempo identificata nella sola violazione (culpa in re ipsa) di regole prestabile (C. Cost. 23 marzo 1983 n. 72). E’ stato infatti riconosciuto, ai fini della delimitazione dell’ambito di cognizione del giudice contabile, che l’illegittimitĂ dell’atto amministrativo nel giudizio per danno erariale, rappresenta uno degli elementi della piĂą complessa fattispecie di responsabilitĂ contabile e di tale illegittimitĂ il giudice contabile conosce ai soli fini del giudizio per danno erariale onde valutare, unitamente agli altri elementi, la sussistenza della responsabilitĂ dell’agente, restando privo di rilevanza persino la circostanza che l’atto sia stato ritenuto legittimo in sede di controllo o anche dallo stesso giudice amministrativo, non trattandosi neppure di una ipotesi di disapplicazione dell’atto in senso stretto ma di verifica di un elemento della fattispecie oggetto di cognizione principale (Cass., S.U., 3 novembre 2005 n. 21291, cit.) E’ appena il caso di evidenziare come, nell’ambito della responsabilitĂ inerente all’esercizio di attivitĂ amministrativa, il distacco tra illegittimitĂ ed illiceitĂ sembra essersi accentuato per effetto della novella legislativa (art. 21-octies, L. n. 241/1990, introdotto dalla L. n. 15/2005) che rende irrilevanti i vizi formali e procedimentali o formali quando il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, restringendo proporzionalmente l’area della risarcibilitĂ dei danni conseguenti. 7 â€" Il giudicato di annullamento dell’atto illegittimo. La vicenda che ha occasionato l’accennato conflitto di valutazioni della legittimitĂ di una procedura di gara si incentrerebbe sul fatto che un medesimo atto, ritenuto illegittimo dal giudice amministrativo, è stato invece ritenuto legittimo dal giudice contabile senza nemmeno porsi il problema se l’intervenuto giudicato potesse costituire un sia pur minimo ostacolo ad una diversa ed opposta conclusione interpretativa. Non sta a me dare giudizi di merito nĂ© intendo prender posizione sulla controversa interpretazione. Mi sento però di affermare che, se è vero quanto innanzi sostenuto che l’oggetto del giudizio del legittimitĂ sull’atto è assolutamente diverso rispetto a quello contabile per contenuti ed estensione, la querelle non dovrebbe nemmeno porsi se non per un problema di stile e di reciproco rispetto. Certamente l’illegittimitĂ di un atto anche se accertato con un giudicato esterno, a parte i vincoli e gli effetti del giudicato stesso, non è di per sĂ© sufficiente a fondare un giudizio di responsabilitĂ , se non a seguito della valutazione di tutti gli elementi costitutivi, a partire dal livello di gravitĂ della colpevolezza all’assenza di cause di giustificazione (errore scusabile, buona fede, insindacabilitĂ ). In tema di responsabilitĂ della p.a. per esercizio illegittimo della funzione pubblica si è ritenuto che, poichĂ© l’accertata illegittimitĂ dell’azione amministrativa integra uno degli elementi costitutivi della fattispecie, non è affatto precluso al giudice investito della domanda di risarcimento del danno di trarre elementi comprovanti o escludenti la colpa, proprio dal giudicato di annullamento dell’atto amministrativo, il quale produce effetti riflessi anche sulla distribuzione dell’onere della prova, nel senso che l’accertata illegittimitĂ sollecita concreti elementi di prova idonei a dimostrare l’assenza di colpa (Cass. 27 luglio 2005 n. 15686). Tale massima, tuttavia, non può avere che un valore relativo nel giudizio di responsabilitĂ amministrativa, sia perchè tecnicamente non potrebbe nemmeno parlarsi di giudicato esterno, essendo diverse le parti ed il petitum, sia perchĂ©, stante l’autonomia di ciascun giudizio, solo il giudicato penale di assoluzione può vincolare limitatamente all’accertamento ed alla sussistenza del fatto, mentre nemmeno il giudicato civile preclude una diversa valutazione del danno e dell’elemento soggettivo. Persino l’eventuale giudicato civile di condanna dell’agente responsabile in solido con l’amministrazione non ha valore definitivo nel giudizio di responsabilitĂ amministrativa per rivalsa, poichĂ©, ai fini dell’addebito personale, occorre tener conto della diversa disciplina sostanziale propria della responsabilitĂ amministrativa. Aggiungasi che anche nel giudizio amministrativo la colpa personale del funzionario, eventualmente chiamato direttamente a rispondere, dovrebbe essere valutata sotto il profilo psicologico con un metro diverso da quello con cui viene apprezzata la colpa dell’apparato. 8 â€" Conclusioni. Il caso che ha dato luogo al conflitto interpretativo è sufficientemente emblematico perchĂ©, da un lato, rende palese la necessitĂ di una diversa valutazione dell’elemento colpa dell’apparato rispetto a quelle dei singoli agenti e, dall’altro, testimonia l’opportunitĂ che l’apprezzamento sia affidato a giudici diversi. Il giudizio del TAR si è svolto in due tempi: nel 1999 è stato pronunciato l’annullamento dell’aggiudicazione a favore di un’impresa illegittimamente ammessa nonostante non avesse prodotto il piano di sicurezza dei lavori; nel 2004 è stata accolta la separata ed autonoma domanda di risarcimento della impresa ricorrente per la mancata illegittima aggiudicazione a suo favore. La doglianza del Presidente del Tribunale amministrativo verte sul fatto che l’aver dato ingresso al dubbio interpretativo, peraltro articolatamente motivato, ha portato all’assoluzione dei componenti della commissione di gara e dei componenti della giunta che avevano approvato l’aggiudicazione provvisoria. Gli apprezzamenti del giudice contabile, tuttavia, sono state rese in un giudizio del tutto diverso che non ha minimamente scalfito la pronuncia di annullamento dell’aggiudicazione e quella risarcitoria conseguente, se non per quanto concerne, ma ad altri fini, la chiarezza della disposizione del bando che avrebbe giustificato una difforme interpretazione. Appare evidente che se il Tribunale amministrativo avesse potuto giudicare anche della responsabilitĂ (solidale) di tutti gli amministratori e funzionari li avrebbe, probabilmente, condannati, adoperando il medesimo metro di giudizio, nei fatti appiattito sulla sola illegittimitĂ dell’aggiudicazione originaria. Seppure la diversitĂ dei giudici ha determinato per l’amministrazione una doppia condanna, per i danni all’impresa vittoriosa nel giudizio amministrativo, e per il rimborso delle spese di giudizio ai proprio agenti, vittoriosi nel giudizio di rivalsa; il doppio giudizio ha consentito di trattare le due vicende con ottica piĂą giusta e neutrale ed in modo maggiormente rispettoso dei principi del giusto processo ed in particolare della terzietĂ del giudice rispetto ad una possibile valutazione di fattispecie diverse e pur tuttavia già “pregiudicata” dalla prima decisione di annullamento. Ci sentiamo di concludere nel senso che la devoluzione del giudizio sulla responsabilitĂ personale ad un giudice diverso da quello che giudica della responsabilitĂ dell’apparato consente di mantenere separate le posizioni processuali, che, al di lĂ delle apparenze, sono divergenti e tra loro confligenti, perchĂ© una della parti, l’amministrazione pubblica, si trova aprioristicamente in una posizione di vantaggio, dal momento che il principio di solidarietĂ opererebbe a senso unico in quanto solo all’amministrazione sarebbe consentito il diritto di rivalsa. Il giudizio di responsabilitĂ amministrativa per rivalsa del danno sopportato dall’amministrazione per condotta colpevole dei propri agenti, solo se affidato ad un giudice diverso, può essere svolto equamente, nel rispetto del principio di ripartizione del rischio d’organizzazione, consentendo la relativa disciplina sostanziale, di determinare con giusto equilibrio, secondo le indicazioni della Corte costituzionale, “quanta part e del rischio dell’attivitĂ debba rimanere a carico dell’apparato e quanta a carico del dipendente”, senza vincolo di solidarietĂ (sent. 20 novembre 1998 n. 371 e 30 dicembre 1998 n. 453). | |
| Da: puma | 18/02/2010 12:19:24 |
| Nulla di nuovo sotto il sole, mi sembra | |
| Da: batman | 18/02/2010 16:06:08 |
| E' imminente il corso Altalex per la preparazione del prossimo cncorso a referendario della Corte dei conti | |
| Da: lupo | 18/02/2010 21:56:54 |
| Ma non sa fino a che punto vale la pena seguir ei corsi... | |
| Da: prox concorsista | 18/02/2010 23:18:53 |
| Avendo intenzione di partecipare al prossimo concorso da referendario, potete darmi consigli sui testi da cui iniziare, quelli su cui continuare la preparazione ed eventualmente corsi da seguire? :-) | |
| Da: vedremo | 19/02/2010 07:39:06 |
| aspetta di capire chi sarĂ il presidente della commissione | |
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| Da: CARONTE | 19/02/2010 11:00:32 |
| per prox concorsista ...........PERDETE OGNI SPERANZA VOI CHE ENTRATE.......... | |
| Da: confermo | 19/02/2010 14:27:16 |
| che mi sembrate davvero scarsi. speriamo di non avere mai a che fare con la corte dei conti! | |
| Da: x confermo | 19/02/2010 14:50:20 |
| Non ti preoccupare, i deficienti sono esenti da responsabilitĂ , anche davanti alla Corte dei Conti. Dunque, stai pure tranquillo... | |
| Da: minzolini | 19/02/2010 20:14:48 |
| Mi ricorderò di te ne mio prossimo editoriale.... | |
| Da: eh | 19/02/2010 21:58:56 |
| qualcuno si è informato su quanti eravamo l'ultimo giorno? | |
| Da: patrais | 22/02/2010 17:02:07 |
| Posso darti la lista dei testi che mi è stata fornita al precedente corso altalex limitata alla contabilità , che sarà integrata con l'indicazione dei testi delle altre prove al prossimo corso. | |
| Da: mds | 23/02/2010 08:26:48 |
| i corsi preparano solo per una parte il resto è solo pedalare pedalare pedalare.... | |
| Da: eh | 23/02/2010 18:43:05 |
| .......pedalare, pedalare, pedalare | |
| Da: serio | 23/02/2010 21:00:22 |
| non c'è corso che tenga meglio che molti di voi si diano ad altro. | |
| Da: x prox concorsista | 24/02/2010 09:01:10 |
| fai sempre le stesse domande...sei noiosa e ossessiva | |
| Da: a proposito della relazione | 24/02/2010 09:04:13 |
| basta con le pelinate per favore...quello che ho letto è scritto con i piedi e poi le materia di contabilità la parte relativa al bilancio sembra la fotocopia del monorchio.... | |
| Da: vendicator | 24/02/2010 09:38:02 |
| Non sembra. E' la fotocopia del Monorchio. Confrontate i due testi e c'è solo da chiedersi chi ha copiato chi. | |
| Da: eh | 24/02/2010 18:46:17 |
| non ci posso credere!! | |
| Da: eh | 24/02/2010 19:26:56 |
| Carissimi ho trovato finalmente ed esattamente la prova pratica dell'istituto psichiatrico della terza traccia cliccate!!!! CLICCATE: http://www.youtube.com/watch?v=EaFJhXEx0b8&feature=player_embedded | |
| Da: tricchitracche | 26/02/2010 00:34:21 |
| Chi mi può suggerire un corso per preparare bene la materia della contabilità pubblica? Grazie. | |
| Da: batman59 | 28/02/2010 17:10:23 |
| La prossima settimana si aprono su altalex le iscrizioni al 2° corso per la preparazione del concorso a referendario | |
| Da: puma | 01/03/2010 21:35:01 |
| novitĂ sui tempi delle correzioni? | |
| Da: corsi | 02/03/2010 22:45:57 |
| ma quello di altalex mi sembra emerita stronzata... | |
| Da: curiositĂ | 03/03/2010 02:12:34 |
| qualcuno sa se nei requisiti minimi di accesso si può calcolare il servizio prestato presso p.a. con contratto a tempo determinato qualifica D1 ENTI LOCALI a seguito selezione pubblica? cominciare a presentarsi anche se non si è ancora ben preparati può essere utile per capire il tipo di concorsi? | |
| Da: Nick | 03/03/2010 21:50:59 |
| Anch'io vorrei sapere se nei requisiti minimi di accesso al Tar e alla Corte dei conti vale anche il servizio prestato con contratti a tempo determinato | |
| Da: x curiositĂ | 03/03/2010 23:24:35 |
| ma sei sempre la stessa persona che fa tutte le domande sui libri da cui studiare....??? | |
| Da: batman59 | 06/03/2010 09:06:28 |
| X Corsi Che tu definisca un corso una stronzata mi sembra proprio una stronzata, perchè mi sa che a te non servono i corsi | |
| Da: rover | 06/03/2010 09:44:23 |
| si sa nulla circa le correzioni? | |
| Da: x rover | 06/03/2010 12:35:51 |
| ma perché dici "correzioni". Mica li correggono, li valutano e basta. Comunque, la previsione è per finire entro luglio p.v. Ciao | |
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